透过政府工作报告看9年来资本市场重大改变

　　董少鹏

　　资本市场在经济运行中具有枢纽功能，对金融稳定有“牵一发而动全身”的作用。从最近9年政府工作报告关于资本市场的表述可以看出，我国资本市场改革发展不断取得突破，攻克了一个又一个难关，已经累积了比较厚实的制度性发展动能，正迎来一个与经济高质量发展相适应的新阶段。

　　今年的政府工作报告关于资本市场的表述相对简约：“完善民营企业债券融资支持机制，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展”。这段话把“完善民营企业债券融资支持机制”放在前面，表明了政策倾斜重点，是落实“六保”“六稳”工作的必需之策。而“全面实行股票发行注册制”是在前期局部试点取得积极成效的基础上，进一步深化市场化改革的重要步骤。可以说，今年关于资本市场的工作部署既突出了工作重点，保持了政策的连续性和稳定性，也展示出从容姿态。

　　笔者认为，资本市场改革发展得以从容有序地深入推进，这本身就是党的十八大以来“增强改革的系统性、整体性、协同性”的重要成果，值得充分肯定。细观近9年来政府工作报告关于资本市场的阐述，可以得出一个朴素的结论：坚持法治化、市场化、国际化的总体思路，不断完善多层次市场体系，落实金融普惠原则，是一条不变的主线。9年里的7次政府工作报告，都明确提到“多层次资本市场”的概念，而“股票发行注册制”在不同年份的不同表述，真实反映了市场化改革的艰辛历程。

　　2013年11月份，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对新时期全面深化改革作出战略部署，其中提出“健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重”。随后，2014年政府工作报告提出，“加快发展多层次资本市场，推进股票发行注册制改革，规范发展债券市场”。2015年政府工作报告提出，“加强多层次资本市场体系建设，实施股票发行注册制改革，发展服务中小企业的区域性股权市场，开展股权众筹融资试点，推进信贷资产证券化，扩大企业债券发行规模，发展金融衍生品市场”。

　　这期间，为推进股票发行注册制改革，监管层和市场主体做了大量工作。在2014年底时，有关方案已经形成。2015年1月份，全国证券期货监管工作会议初步明确了股票发行注册制改革的实施路径和时间进度。但因2015年六七月间股市发生异常波动，导致注册制改革暂时搁置，防范和化解市场风险成为阶段性工作重点。当然，推进市场化改革的大方向并未改变，积极创造条件、择机试点注册制改革一直在筹划中。

　　2016年是“十三五”规划开局之年，这一年的政府工作报告提出，“推进股票、债券市场改革和法治化建设，促进多层次资本市场健康发展，提高直接融资比重。适时启动‘深港通’”。虽然政府工作报告中没有直接提到股票发行注册制改革，但于当年实施的“十三五”规划纲要中，提出了“创造条件实施股票发行注册制”“完善债券发行注册制”。这说明注册制改革处于蓄势待发、择机而行的状态。

　　2017年政府工作报告中提出，“深化多层次资本市场改革，完善主板市场基础性制度，积极发展创业板、新三板，规范发展区域性股权市场”。

　　这一阶段，监管层按照“保持新股发行常态化，努力形成有利于注册制改革的发行市场秩序”的思路，推进市场主体归位尽责、提升市场主体定价能力、强化信息披露和交易所一线监管、从严打击违法违规行为。可以说，坚持新股常态化发行和市场化定价，为推进注册制改革营造了市场氛围和舆论氛围。

　　2018年是改革开放40周年，资本市场改革也迎来历史的转折点。这一年的政府工作报告仅用21个字谈及资本市场，即“深化多层次资本市场改革，推动债券、期货市场发展”；但阐释整体金融改革的字数并不少，用了126个字，其中备受关注的是“普惠金融”。同时，报告还对扩大金融市场对外开放、放宽或取消金融机构外资股比限制，加快制造业强国建设，实施创新驱动发展战略施以浓墨重彩。这传递出了资本市场将迎来重大改革的信号。事实上，这一年新股发行在保持常态化的同时，通过完善询价制度等，显著增强了对科技创新企业的包容性、适应性。

　　2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上提出，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制。从此，以注册制改革为牵引的新一轮资本市场改革全面推进。

　　2019年政府工作报告提出“改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重”，还在“坚持创新引领发展，培育壮大新动能”项下提出，“改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，扩大知识产权质押融资，支持发展创业投资”。这些内容既延续了既定的“不断完善基础制度”“促进多层次市场健康稳定发展”的长期方针，又注入了支持新经济、新科技、新业态、新模式的时代内容，呼应了资本市场改革发展进入新的历史进程。2019年7月22日，科创板在黄浦江畔鸣锣开市，改革试验田和硬核科技企业聚集地的地位逐步形成。

　　2020年因新冠肺炎疫情来袭，十三届全国人大三次会议在5月22日开幕。政府工作报告提出“改革创业板并试点注册制，发展多层次资本市场”，并将这些内容置于“推进要素市场化配置改革”项下，进一步强化资本市场改革在整体改革中的地位，强调改革的系统性。

　　2021年，政府工作报告提出，“稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道”。同年11月15日，北京证券交易所鸣钟开市，服务创新型中小企业发展的主阵地跃然而生，我国多层次资本市场体系更臻完善。

　　目前，我国多层次资本市场已经构建起协同互补、错位发展的新格局，普惠理念进一步落实，促进科技、产业、金融良性循环的功能进一步增强。9年多的发展历程可圈可点，经验弥足珍贵，挑战仍然很多，补短强基之路还将持续。接下来，要积极稳妥推进全市场注册制改革，实现服务实体经济、做强市场主体、有效防控风险相互统一，努力打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。