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多渠道化解地方政府债务压力

  邓海清

  在经济恢复过程中,长期形成的地方政府债务问题也需要化解。

  根据财政部和国家统计局公开数据测算,自2017年以来,地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长,远高于同期名义经济增速的7.8%,导致地方政府负债率攀升、债务风险不断累积。2021年底,我国地方政府的杠杆率(地方政府债务/GDP)为27%左右,债务率(地方政府债务/财政收入)超过105%,部分地区债务率水平较高。

  从本质上看,地方政府债务问题由城镇化派生而来。目前我国不同地区地方财政状况差异较大。东部沿海地区城镇化率基本在70%以上,城投债的结构持续改善,债务风险较为可控。中西部地区的城镇化任重道远,地方政府融资压力和债务风险较高。

  2008年之前,我国地方财政是预算财政。城投平台出现之后,开始转向金融财政,主要依靠债务,也就是银行贷款、非标债和债券。城投平台以土地融资,采取重资产运营模式,债务负担沉重。

  解决中国经济信用扩张问题,一方面,要鼓励居民加杠杆、刺激消费,中国的居民杠杆率相对实体企业来说仍有较大空间。另一方面,地方政府面对信用扩张时,要转变思路,探索新路径。国有资本运营平台作为创新投融资方式可发挥多重作用。一是做大做强,提高资本市场接受度。通过组建国有资本运营大平台,将原先的各种小融资平台集零为整,壮大总资产规模,使得融资更方便,融资成本更低。二是实现投资和招商模式转型。通过产业引导基金构建地方经济新支柱产业,实现“招商-入股-扶持-盈利退出”。三是推动融资模式转型,减轻对发债或银行贷款的依赖。

  地方政府应重视发挥产业引导基金的杠杆撬动作用,顺应高质量发展、数字经济、智能制造趋势,培育专精特新“小巨人”,例如福建宁德培育出的宁德时代,安徽合肥培育出的蔚来汽车。部分地方政府其实已经在转型。例如,上海以政府产业基金为代表的城投,和股票市场(科创板)、基础设施公募REITs都紧密联系在一起,改变了过去我国地方政府信用扩张的机制。

  基础设施公募REITs作为重要的投融资工具,有突出优势。一是可以将巨量储蓄引导到规模大、周期长的基础设施等领域。二是公募REITs作为新事物备受追捧,不存在募资压力。三是公募REITs在资产负债表里是权益投资,本质是股权转让,不存在偿债压力和利息负担,大大减轻了地方政府在债务端的压力。

  对于地方政府而言,通过REITs模式进行基建领域融资,有利于管控地方政府债务,缓解“土地财政”压力,破解“后地产时代”地方政府融资困境。对于城投平台而言,如果能以公募REITs的方式盘活、退出资产,不仅可以降低企业经营负担,转向轻资产运营模式,还可以通过盘活的资金再次投资新的项目,提高资金运营效率。

  (邓海清,中航基金副总经理、首席投资官)

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