“一案双查”打破造假“生态圈” 立体化追责让监管执法“长牙带刺”

　　本报记者 吴晓璐

　　强监管、严执法是资本市场未来一段时间的重要任务，也是突出以投资者为本理念的重要一环。

　　近日召开的证监会2024年系统工作会议提出，进一步落实资本市场防假打假综合惩防体系，加大对欺诈发行、财务造假、操纵市场、内幕交易等案件的查办力度，提升案件查办效率，对性质恶劣、危害严重的，进一步强化行政民事刑事立体追责，让违法者付出惨痛代价。

　　市场人士认为，对于欺诈发行、财务造假等恶性违法行为，需要不断优化完善证券执法司法体制机制，通过强化立体化追责，严惩“首恶”和“帮凶”，让违法者“人财两空”，提高监管威慑力，让监管执法“长牙带刺”，维护市场公平性，提振投资者信心。

　　加大力度

　　惩治造假行为

　　欺诈发行、财务造假是资本市场“毒瘤”和“顽疾”，严重侵害投资者合法权益，破坏市场诚信基础，影响投资者信心。

　　近年来，监管部门对欺诈发行、财务造假保持“零容忍”高压态势。2023年，证监会开展上市公司财务“洗澡”专项整治，对32家公司立案调查，对紫晶存储、泽达易盛等影响恶劣的欺诈发行行为从严从重打击。

　　在加大对上市公司控股股东、实际控制人处罚力度的同时，监管部门对保荐承销、审计评估、法律服务等中介机构重拳出击，坚持“一案双查”，着力打破造假“生态圈”。

　　近年来，财务造假手段隐秘性增强，有上市公司实控人组织公司员工实施全流程造假；也有公司开展虚假贸易，为造假业务“增信”；还有公司聘请专业团队量身定制造假方案。

　　“‘一案双查’是打破上市公司财务造假‘生态圈’的有效方式。”北京国家会计学院教授崔志娟接受《证券日报》记者采访时表示，随着金融创新以及新技术、新模式的出现，财务造假呈现多元化、隐蔽性的特点。一方面，财务造假既可以通过上市公司高管、员工按照预定目标实施全流程造假，也会借助“专业”团队进行全要素造假或通过中介机构提供服务的有关环节实施造假，形成财务造假“生态圈”。因而，需要“一案双查”，打破造假公司、中介机构与相关方串通的造假“生态圈”。

　　立体化追责

　　提升监管震慑力

　　从当下来看，打击欺诈发行、财务造假等证券违法犯罪行为，行政处罚、民事赔偿和刑事处罚各有侧重，构成对恶性违法行为的立体追责。“行民刑”立体化追责应无缝衔接，形成合力，实现对违法行为的有力打击，让违法者“人财两空”，进而有效震慑市场，让监管“长牙带刺”。

　　上海明伦律师事务所律师王智斌对《证券日报》记者表示，各职能管理部门之间加强协同监管，是惩治财务造假等“链条”上除上市公司外的其他主体的关键，也是体现惩防体系“综合性”的关键。

　　例如，紫晶存储欺诈发行案中，实现了对“首恶”立体化追责。在行政处罚方面，公司及相关责任人员共被处以8000余万元罚款，两名实际控制人分别被采取终身市场禁入、10年市场禁入措施。在民事赔偿方面，中介机构通过先行赔付方式赔偿1.69万余名投资者10.86亿元，四家中介机构另行交纳行政和解金约1.89亿元。在刑事追责方面，涉嫌刑事犯罪的公司实际控制人被检察院批捕。

　　从立法层面来看，监管部门不断推动完善资本市场法律制度体系，新证券法和刑法修正案（十一）已大幅提升资本市场违法违规成本，实现以“严刑峻法”护航资本市场改革发展。王智斌表示，新证券法中规定了违规行为人的行政法律责任，刑法及相关修正案对于证券违法违规行为的刑事追诉标准、量刑标准也有明确规定。在立法层面，全面追究行为人法律责任的综合惩治机制更趋完善。

　　但是在民事追责层面，目前，无论是集体诉讼、代位诉讼还是“示范判决+专业调解”等机制，民事诉讼主要集中在虚假陈述领域，内幕交易和操纵市场方面尚无司法解释，落地案例较少。据悉，最高人民法院正深入研究内幕交易和操纵市场行为的民事追责问题，适时将出台相关司法解释。据证监会法治司负责人程合红介绍，证监会将配合有关司法机关制定完善包括内幕交易和操纵市场等方面在内的相关司法解释等。

　　优化“行刑衔接”

　　避免“以罚代刑”

　　从执法体系来看，近年来，证券执法司法体制机制不断完善。公安部证券犯罪侦查局、最高人民检察院已在证监会派驻执法机构，上海、北京、成渝三家金融法院相继设立，为从严从快从重查处财务造假等重大违法犯罪案件提供了有力支持。

　　市场人士认为，进一步优化行政执法与刑事司法的衔接配合，避免“以罚代刑”，是下一步重点。浙江六和（宁波）律师事务所合伙人、律师张志旺此前对记者表示，实践中未勤勉尽责的中介机构很少被追究刑事责任，未来需进一步落实对中介机构的追责。

　　北京金融法院审判第三庭庭长陈良刚认为，为增强“行刑衔接”实效，一方面，行政监管机构和司法机关应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报等工作机制，以有效解决有案不移、有案难移以及案件移送不及时、协作配合不规范等问题。完善的信息通报和共享机制对证券行政处罚与刑事制裁的有效衔接起到重要的支撑作用。行政监管机构和刑事司法机关应当建立信息共享平台，及时录入更新相关信息，实现信息全流程共享。另一方面，行政监管机构和刑事司法机关应当加强在相关强制措施上的有效衔接。